Sebagai miniatur negara Indonesia, Desa menjadi arena politik paling dekat
bagi relasi antara masyarakat dengan pemegang kekuasaan (perangkat Desa). Di satu
sisi, para perangkat Desa menjadi bagian dari birokrasi negara yang mempunyai daftar
tugas kenegaraan, yakni menjalankan birokratisasi di level Desa, melaksanakan
program-program pembangunan, memberikan pelayanan administratif kepada
masyarakat. Tugas penting pemerintah Desa adalah memberi pelayanan administratif
(surat-menyurat) kepada warga.
Di sisi lain, karena dekatnya arena, secara normatif masyarakat akar-rumput
sebenarnya bisa menyentuh langsung serta berpartisipasi dalam proses pemerintahan
dan pembangunan di tingkat Desa. Para perangkat Desa selalu dikonstruksi sebagai
“pamong Desa” yang diharapkan sebagai pelindung dan pengayom warga masyarakat.
Para pamong Desa beserta elite Desa lainnya dituakan, ditokohkan dan dipercaya
oleh warga masyarakat untuk mengelola kehidupan publik maupun privat warga Desa.
Dalam praktiknya antara warga dan pamong Desa mempunyai hubungan kedekatan
secara personal yang mungkin diikat dengan tali kekerabatan maupun ketetanggaan,
sehingga kedua unsur itu saling menyentuh secara personal dalam wilayah yang lebih
privat ketimbang publik. Batas-batas urusan privat dan publik di Desa sering kabur.
Sebagai contoh, warga masyarakat menilai kinerja pamong Desa tidak menggunakan
kriteria modern (transparansi dan akuntabilitas), melainkan memakai kriteria
tradisional dalam kerangka hubungan klientelistik, terutama kedekatan pamong
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 25
dengan warga yang bisa dilihat dari kebiasaan dan kerelaan pamong untuk
beranjangsana
Jika pemerintah Desa menjadi sentrum kekuasaan politik, maka kepala Desa
(lurah Desa) merupakan personifikasi dan representasi pemerintah Desa. Semua
perhatian di Desa ditujukan kepada Kepala Desa secara personal. “Hitam putihnya
Desa ini tergantung pada lurahnya”, demikian ungkap seorang warga Desa. Kades
harus mengetahui semua hajat hidup orang banyak, sekalipun hanya selembar daun
yang jatuh dari pohon. Karena itu kepala Desa selalu sensitif terhadap legitimasi di
mata rakyatnya. Legitimasi berarti pengakuan rakyat terhadap kekuasaan dan
kewenangan kepala Desa untuk bertindak mengatur dan mengarahkan rakyat. Kepala
Desa yang terpilih secara demokratis belum tentu memperoleh legitimasi terusmenerus
ketika menjadi pemimpin di Desanya. Legitimasi mempunyai asal-usul dan
sumbernya. Legitimasi kepala Desa bersumber pada ucapan yang disampaikan, nilainilai
yang diakui, serta tindakan yang diperbuat. Umumnya kepala Desa yakin bahwa
pengakuan rakyat sangat dibutuhkan untuk membangun eksistensi dan menopang
kelancaran kebijakan maupun tugas-tugas yang diemban, meski setiap kepala Desa
mempunyai ukuran dan gaya yang berbeda-beda dalam membangun legitimasi.
Tetapi, kepala Desa umumnya membangun legitimasi dengan cara-cara yang sangat
personal ketimbang institusional. Kepala Desa dengan gampang diterima secara baik
oleh warga bila ringan tangan membantu dan menghadiri acara-acara privat warga,
sembada dan pemurah hati, ramah terhadap warganya, dan lain-lain.
Kepala Desa selalu tampil dominan dalam urusan publik dan politik, tetapi dia
tidak mengembangkan sebuah tata pemerintahan yang bersendikan transparansi,
akuntabilitas, daya tanggap, kepercayaan dan kebersamaan. Yang terjadi adalah
sebaliknya: penundukan secara hegemonik terhadap warga, karena kepala Desa
merasa dipercaya dan ditokohkan oleh warga. Kepala Desa punya citra diri benevolent
atau sebagai wali yang sudah dipercaya dan diserahi mandat oleh rakyatnya, sehingga
kades tidak perlu bertele-tele bekerja dengan semangat partisipatif dan transparansi,
atau harus mempertanggungjawabkan tindakan dan kebijakannya di hadapan publik.
Sebaliknya, warga Desa tidak terlalu peduli dengan kinerja kepala Desa sebagai
pemegang kekuasaan Desa, sejauh Kepala Desa tidak mengganggu usaha ekonomi
dan nyawa warganya secara langsung. Warga Desa, yang sudah lama hidup dalam
pragmatisme dan konservatisme, sudah cukup puas dengan penampilan Kades yang
lihai pidato dalam berbagai acara seremonial, yang populis dan ramah menyapa
warganya, yang rela beranjangsana, yang rela berkorban mengeluarkan uang dari
kantongnya sendiri untuk kepentingan umum, yang menjanjikan pembangunan
prasarana fisik dan seterusnya. Masyarakat tampaknya tidak mempunyai ruang yang
cukup dan kapasitas untuk voice dan exit dari kondisi struktural Desa yang bias elite.
Akuntabilitas publik sebenarnya merupakan isu yang sangat penting bagi
demokrasi pemerintahan Desa. Tetapi secara empirik akuntabilitas tidak terlalu
penting bagi seorang Kades. Ketika Kades sudah memainkan fungsi sosialnya dengan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
Naskah Akademik RUU Desa| 26
baik, maka Kades cenderung mengabaikan akuntabilitas di hadapan masyarakat. Ia
tidak perlu mempertanggungjawabkan program, kegiatan dan keuangannya, meski
yang terakhir ini sering menjadi problem yang serius. Proses intervensi negara ke Desa
dan integrasi Desa ke negara menjadikan kades lebih peka terhadap akuntabilitas
administratif terhadap pemerintah supra-Desa ketimbang akuntabilitas politik pada
basis konstituennya.
Lemahnya transparansi adalah problem lain yang melengkapi lemahnya
akuntabilitas pemerintah Desa, yang bisa dilihat dari sisi kebijakan, keuangan dan
pelayanan administratif. Kebijakan Desa umumnya dirumuskan dalam kotak hitam
oleh elite Desa, serta kurang ditopang proses belajar dan partisipasi yang memadai.
Masyarakat Desa, yang menjadi obyek risiko kebijakan, biasanya kurang mengetahui
informasi kebijakan dari proses awal. Pemerintah Desa sudah mengaku berbuat
secara transparan ketika melakukan sosialisasi kebijakan kepada warga masyarakat.
Tetapi sosialisasi adalah sebuah proses transparansi yang lemah, karena proses
komunikasinya berlangsung satu arah dari pemerintah Desa untuk memberi tahu
(informasi) dan bahkan hanya untuk meminta persetujuan maupun justifikasi dari
warga. Warga tidak punya ruang yang cukup untuk memberikan umpan balik dalam
proses kebijakan Desa.
Pengelolaan keuangan dan pelayanan juga sedikit-banyak bermasalah. Warga
umumnya tidak memperoleh informasi secara transparan bagaimana keuangan
dikelola, seberapa besar keuangan Desa yang diperoleh dan dibelanjakan, atau
bagaimana hasil lelang tanah kas Desa dikelola, dan seterusnya. Masyarakat juga tidak
memperoleh informasi secara transparan tentang prosedur dan biaya memperoleh
pelayanan administratif.
Lemahnya partisipasi (voice, akses dan kontrol) masyarakat merupakan sisi lain
dari lemahnya praktik demokrasi di tingkat Desa. Sampai sekarang, elite Desa tidak
mempunyai pemahaman yang memadai tentang partisipasi. Bagi kepala Desa,
partisipasi adalah bentuk dukungan masyarakat terhadap kebijakan pembangunan
pemerintah Desa. Pemerintah Desa memobilisasi gotong-royong dan swadaya
masyarakat (yang keduanya dimasukkan sebagai sumber penerimaan APBDes) untuk
mendukung pembangunan Desa.
Di sisi lain, pemerintahan Desa mempunyai organisasi dan birokrasi yang
sederhana. Para Birokrat Desa (sekretaris Desa hingga kepala-kepala urusan) disebut
sebagai perangkat Desa yang bertugas membantu kepala Desa dalam menjalankan
urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan, termasuk pelayanan
administratif di dalamnya. Di Jawa, perangkat Desa sering disebut sebagai “Pamong
Desa”, yang karena posisinya sebagai pemuka masyarakat, dan memperoleh mandat
untuk mengayomi dan membimbing rakyat Desa. Mereka juga mempunyai atribut
mentereng (abdi negara dan abdi masyarakat) yang menjadi kebanggaannya. Sebagai
abdi negara, perangkat Desa menyandang atribut dan simbol-simbol yang diberikan
oleh negara, sekaligus menjalankan tugas-tugas negara, seperti menarik pajak,
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
mengurus administrasi, surat-surat resmi, pendataan penduduk dan lain-lain. Sebagai
abdi masyarakat, perangkat Desa bertugas melayani masyarakat 24 jam, mulai
pelayanan administratif hingga pelayanan sosial (mengurus kematian, hajatan, orang
sakit, pasangan suami isteri yang mau cerai, konflik antarwarga, dan sebagainya).
Sistem birokrasi Desa sangat berbeda dengan sistem birokrasi negara, meskipun
Desa juga sebagai unit pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas negara, baik
pelayanan publik maupun pembangunan. Birokrasi negara didisain dan dikelola
teknokratis dan modern dari sisi rekrutmen, pembinaan, penggajian (remunerasi),
organisasi, tatakerja, tupoksi, dan lain-lain. Birokrat negara, baik pejabat administratif
maupun pejabat fungsional (kesehatan dan pendidikan), berstatus sebagai Pegawai
Negeri Sipil (PNS), yang dikelola dengan kepastian mulai dari pengangkatan pertama,
pembinaan, pembagian tugas, promosi, penggajian hingga sampai pensiun di hari tua.
Birokrasi Desa didisain dan dikelola dengan sistem campuran antara
pendekatan tradisional dengan pendekatan modern (teknokratis), tetapi pendekatan
teknokratis tidak bisa berjalan secara maksimal antara lain karena gangguan
pendekatan tradisonal. Status perangkat Desa bukanlah PNS, tetapi sebagai aparat
yang direkrut secara lokal-tradisional (dari penduduk Desa setempat) dengan cara
teknokratis (memperhatikan syarat-syarat dan proses modern). Pengisian perangkat
bukanlah dari nol sebagai staf seperti PNS, melainkan langsung mengisi pos jabatanjabatan
dalam birokrasi Desa (sekdes, kaur, kadus) yang posisinya lowong. Semula
mereka ditetapkan bekerja seumur hidup, tetapi belakangan banyak kabupaten/kota
yang menetapkan masa kerja perangkat Desa selama 20 tahun atau berusia maksimal
60 tahun. Pembinaan PNS dimulai dari prajabatan, diklat penjenjangan maupun
promosi dari staf hingga eselon I, perangkat Desa tidak diperlakukan yang sama.
Ketika seseorang menduduki jabatan kepala urusan maka dia selamanya akan duduk
situ sampai usia pensiun. Dia tidak akan mengalami promosi menjadi sekretaris Desa,
kecuali jika dia melepas jabatan kaur dan bertarung melamar posisi sekdes yang
kosong.
Para perangkat Desa juga tidak memp
eroleh pendidikan dan latihan yang
sistematis dan berkelanjutan sebagaimana diberikan negara kepada PNS. Perangkat
Desa memperoleh pembekalan awal mengenai tupoksi dan tugas-tugas administrasi,
tetapi setelah itu tidak memperoleh diklat teknis dan juga tidak ada monev.
Terkadang sebagian perangkat Desa memperoleh diklat teknis (misalnya administrasi,
perencanaan, pendataan, keuangan) jika ada proyek diklat dari pemerintah yang
datangnya tidak menentu.
Disebabkan miskinnya pembinaan, maka kapasitas (pengetahuan, wawasan dan
keterampilan) perangkat Desa sangat terbatas. Sebagian besar perangkat Desa di
Indonesia tidak memahami berbagai peraturan dan tugas yang menyangkut diri
mereka sendiri, kecuali sebagian kecil perangkat yang mau mencari tahu atau mereka
yang kritis. Pada umumnya mereka bekerja apa adanya (taken for granted) sesuai
dengan kebiasaan perangkat sebelumnya. Di masa Orde Baru, semua formulir
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
administrasi (monografi, buku tamu, buku keuangan, buku proyek, buku tanah Desa,
dan sebagainya) bisa terisi dan diperbarui terus karena ada proses monev yang
berjalan. Tetapi di era reformasi, buku-buku administrasi itu terbengkelai, kecuali
Desa-Desa yang mempunyai predikat maju. Di banyak Desa, data monografi Desa
sekian tahun lalu masih terpampang dengan tulisan spidol/cat parmanen. “Ada
organisasi tetapi tidak berorganisasi” adalah sebuah metafora yang menggambarkan
bahwa organisasi birokrasi Desa tidak berjalan dengan baik, apalagi Desa-Desa yang
terbelakang, terutama di luar Jawa. Sebagian besar Desa di Indonesia sampai sekarang
belum memiliki kantor Desa sebagai pusat penyelenggaraan pemerintahan dan
pelayanan administrasi.
Banyak Desa di luar Jawa yang tidak memiliki kantor Desa sendiri, sehingga
menggunakan kantor Desa di rumah kepala Desa yang terpilih. Selain tidak memiliki
jam kerja yang jelas, banyak hari di “kantor Desa” itu terlihat sepi, jarang didatangi
perangkat Desa. Kepala Desa sendiri, si pemilik “kantor Desa” jarang berada di
“kantor Desa” pada jam kerja, karena “kantor” yang sesungguhnya berada di kantong
saku yang dibawa kemanapun ketika penguasanya pergi. Kepala Desa tidak mengurusi
jabatan dan fungsinya, tetapi lebih banyak menghabiskan waktu jam kerjanya untuk
mencari nafkah (ke sawah, ladang, pantai, hutan atau bisnis). Kalau warga hendak
berurusan administrasi dengan perangkat Desa, maka mereka akan pergi ke rumah
masing-masing atau ke tempat dimana perangkat Desa mangkal sehari-hari. Karena
kondisi ini, UU No. 32/2004 menetapkan pengisian Sekdes dengan PNS dengan
tujuan agar pelayanan administrasi di semua Desa bisa berjalan, terutama dalam
administrasi pertanggung-jawaban keuangan Desa yang berasal dari APBN/APBD,
apalagi Desa-desa di Luar Jawa yang tidak berorganisasi.
Kinerja organisasi dan perangkat Desa yang sangat terbatas juga berkaitan
dengan keterbatasan kesejahteraan mereka dan tidak jelasnya sistem penggajian
(remunerasi) yang didisain pemerintah. Meski di atas kertas sistem birokrasi Desa
dibuat modern, tetapi penggajian perangkat masih menggunakan pola yang sangat
tradisional. Selama ini belum ada kebijakan yang memadai mengenai penggajian
(remunerasi) terhadap kepala Desa dan perangkat Desa. Di sebagian besar Desa-Desa
di Jawa, perangkat memperoleh penghasilan dari tanah bengkok (palungguh), sebagai
bentuk remunerasi secara tradisional yang diwariskan secara turun-temurun. Besaran
tanah bengkok yang dikelola perangkat itu sangat bervariasi dari satu Desa ke Desa
lain, bahkan ada juga sebagian Desa yang sama sekali tidak mempunyai tanah
bengkok.
Para perangkat Desa tentu mempunyai status yang terhormat bagi masyarakat,
tetapi pada umumnya tingkat kesejahteraan perangkat Desa sangat memprihatinkan.
Oleh karena itu Perangkat Desa selalu menuntut dan berharap agar pemerintah betulbetul
memperhatikan nasib dan kesejahteraan mereka.
Tabel 2.1, misalnya, menggambarkan gaji/penghasilan resmi perangkat Desa
per tahun di beberapa Desa di Kabupaten Purworejo kondisi tahun 2004. Penghasilan
Forum Pengembangan Pembaharuan Desa www.forumdesa.org
itu diperoleh dari tanah bengkok dan insentif dari pemerintah kabupaten. Data dari
empat Desa itu memperlihatkan bahwa penghasilan perangkat Desa di satu Desa
dengan Desa lain sangat beragam. Desa Kalijambe, sebuah Desa miskin, hanya
memberikan penghasilan sebesar Rp 2.520.000 per tahun kepada kepala Desa. Angka
ini berarti kepala Desa hanya memperoleh penghasilan Rp 210.000 per bulan, angka
yang jauh lebih kecil dibandingkan dengan Upah Minimum Kabupaten Purworejo
yang sebesar Rp 380.000 pada tahun 2004. Penghasilan sekretaris Desa, kepala
urusan dan kepala dusun tentu jauh lebih rendah daripada penghasilan kepala Desa.
Sekdes memperoleh penghasilan sebesar Rp 1.380.000 per tahun, setiap kepala
urusan bergaji sebesar Rp 675.000 per tahun dan setiap kepala dusun berpenghasilan
hanya sebesar Rp 570.000 per tahun.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar